【觀察】中國式PPP進入2.0時代:將會呈現出8大轉向

2015年是PPP推廣年，2016年是簽約年，2017年是落地規范年。

經過三年多的發展，中國式PPP再一次見證了中國速度：

最新季報數據顯示，PPP入庫項目13554個、投資額16.3萬億元，落地項目2021個、投資額3.3萬億元，落地率34.2%，且PPP落地項目投資額占固定資產投資比重上升。

表明中國已成長為全球最大的PPP市場，PPP落地速度加快，對經濟的拉動效果逐步顯現，PPP改革取得的成績值得肯定。

但是不可否認的是，中國式PPP仍處于發展初期，在嚴控地方債務風險、融資受限的形勢下，部分政府和社會資本觀念尚未完全轉變，對PPP模式理解不夠全面、不太正確：

政府將PPP視為地方融資平臺的替代，是一種單純的融資工具；

社會資本未擺正自身定位，如施工企業不具備運營資質、不愿承擔運營風險，只是為了獲得短期施工利潤；

金額機構參與PPP大多希望短期固定回報，不愿意以真股權形式參與，要求各種附加增信保障。

從而導致“收益共享、風險共擔”原則被違背，造成PPP項目的異化，PPP項目中出現了變相融資等不規范現象。

為及時糾偏，財政部接連出臺50號文、87號文，列示各種地方政府違法違規舉債融資行為，加強引導和監督，防控地方政府性債務風險。對此，地方政府和金融機構措手不及，甚至存在PPP股權投資基金和政府付費PPP項目均被限制的過度解讀。

尤其是在嚴肅問責的監管背景下，許多地方政府倍感焦慮和迷茫，政府基礎設施建設資金從何而來？

金融機構深感困惑和無所適從，據悉50號文、87號文發布后，許多銀行暫緩放款，給基建項目融資帶來了深遠的影響。

就在這樣的關鍵時刻，7月31日財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌主持召開進一步推進PPP規范發展工作座談會，聽取部分地區對于當前PPP工作中存在問題及工作建議的匯報，部署進一步推進PPP規范發展工作，表明財政部下一步開展PPP規范管理的思路，標志著中國式PPP正式進入2.0時代，從快速發展的1.0時代到規范發展的2.0時代，中國式PPP將呈現以下八大方面的巨大轉變。

未來方向：從發展到規范

從最近密集出臺的PPP政策不難看出，規范是未來PPP發展的主旋律。一方面，經過三年多的快速發展，PPP模式中在逐漸成熟的過程中也暴露了一些變相融資等不合規問題，亟待糾偏揚正；另一方面，2017年是風險防范年，PPP模式涉及地方政府和金融機構，與地方債務風險和金融風險息息相關，必須規范運行。

關注焦點：從數量到質量

在政策利好的催化下，中國式PPP迎來了井噴式發展，2016年6月底總量首次突破十萬億，2017年6月底入庫項目為16萬億，增速驚人。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩增長的“萬能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項目質量參差不齊，魚龍混雜，暗藏著眾多風險。同時，部分政府PPP已逼近或超過10%的紅線，因此，未來會更加關注PPP質量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號“混淆視聽”。

主導模式：從政府到市場

在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的時代背景下，國務院、相關部委和地方政府密集出臺系列性PPP政策文件，大力推廣PPP模式，紛紛推介PPP項目�？梢哉f，中國式PPP是由政府主導，鼓勵引導社會資本參與的。但是，這是與PPP改革“讓市場在資源配置中起決定性作用”相背離，只有規范操作的PPP才能激發市場活力，進而健康成長。

功能定位：從融資到管理

PPP不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，帶來的不只是社會資本，還包括出資方的知識技能、管理經驗、創新能力、市場約束等“附加值”。但是過去地方政府在推廣PPP模式中操之過急，將其異化成一種融資工具。未來必須擺正PPP的功能定位，PPP是一項長期性、系統性的改革，推廣PPP模式是要推動公共服務領域供給側改革，引入市場機制和資源，提升管理能力，促進公共服務體制增效，而不是單純地解決融資問題。

考核重點：從建設到運營

不管是新建項目常見的BOT、BOO模式還是存量項目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了運營環節，這是PPP項目的核心，希望發揮社會資本優勢，提高效率。但是在實際操作過程中，“重建設輕運營”的現象十分普遍，違背PPP模式初衷。對此，未來史部長提出對于不包含運營內容、社會資本不實際承擔項目運營風險的項目，不得安排財政資金。另外對于政府付費項目，績效付費逐步成為重要的抓手，地方財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，倒逼社會資本重視項目運營。

合作期限：從短期到長期

當對PPP項目真正踐行全生命周期管理運營后，會對社會資本的資質提出了更高的要求，合作模式也會進行相應的調整。尤其是在績效評價方式發生變化后，社會資本難以獲得短期的可鎖定收益，只能通過提供長期優質服務來保障自身收益。

融資方式：從單一到多元

在PPP模式發展初期，銀行是主要的資金供給者，考慮到銀行的流動性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，銀行參與PPP模式較為審慎，PPP一度面臨著融資困境。但近期，對PPP模式的融資支持政策不斷加碼，PPP基金、PPP項目專項債、PPP資產證券化、險資對接PPP等逐步推進，未來PPP融資方式勢必多元化，越發豐富。

風險分配：從分擔到共擔

風險共擔是PPP模式的一大要義，但為了吸引社會資本和金融機構參與，一些地方政府通過政府回購、保底承諾、兜底等方式實施項目，承擔大部分風險，致使風險分配不均，武漢地鐵便是典型的一例，遭到財政部核查。在風險分配上，應該做好風險識別，讓更有能力、更有優勢的一方承擔相應風險，每一種風險都由最善于應對該風險的合作方承擔，進而實現整體風險最小化。

來源:21世紀經濟報道（作者為民生金融智庫高級研究員）